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    中紀委詳解: 理解好這7個關鍵點,你就讀懂了監察法

    時間:2018.12.10

    3月20日,備受關注的《中華人民共和國監察法》由十三屆全國人大一次會議第八次全體會議表決通過。這部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律莊嚴面世,開啟了國家反腐敗立法大踏步向前的新征程,必將在新時代全面從嚴治黨、反腐敗斗爭的偉大實踐中激蕩起巨大回響。

    監察法的誕生經歷了哪些不平凡的過程?這部法律有哪些地方值得特別關注?將會產生怎樣深遠而重大的意義?我們梳理了7個關鍵點,帶你讀懂監察法。

    一、堅持黨的領導

    “堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”明確寫入總則

    監察法第一章總則第二條即明確了指導思想:“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導,以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制?!?/span>

    “監察法開宗明義,明確中國共產黨對國家監察工作的領導?!敝醒爰o委法規室主任馬森述指出,把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制,用國家法律固定下來,有利于把黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導權牢牢掌握在黨的手中,充分發揮黨的領導核心作用,為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供法治保障。

    事實上,監察法無論是立法過程還是法律實施,都離不開黨中央的堅強有力領導和高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對監察立法工作提出明確要求。中央政治局會議、中央政治局常務委員會會議和中央全面深化改革領導小組會議多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題,確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容,明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出:“制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代‘兩規’措施?!笔艑弥醒爰o委二次全會強調,要全面推進國家監察體制改革,構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

    制定監察法是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求,這真不是一句空話?!比珖舜蟪N瘯üの瘒曳ㄊ抑魅挝湓鲋赋?,“制定監察法,就是要貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革決策部署,使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。

    中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導體現在監察法的立法全過程,反過來,監察法的實施也必然體現和加強黨的全面領導。

    監察法明確“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”,從而與黨章關于“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”相呼應,監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公,構建起黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,走出了一條中國特色的監察道路。

    二、科學立法民主立法依法立法

    監察法于憲有源,在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟

    3月11日,十三屆全國人大一次會議審議通過憲法修正案,對現行憲法作出21條修改,其中11條同設立監察委員會有關,明確規定“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”。

    憲法是國家各種制度和法律法規的總依據。在本次人民代表大會上,先通過憲法修正案,然后再審議監察法草案,及時將憲法修改所確立的監察制度進一步具體化,是我們黨依憲執政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。

    “確立監察委員會憲法地位,體現了黨的主張和人民意志,為深化國家監察體制改革、制定監察法提供了法治保障?!敝醒爰o委法規室有關同志表示,“監察法在立法過程中堅持與憲法修改保持一致,相關內容及表述均與本次憲法修改關于監察委員會的各項規定相銜接、相統一。表決通過憲法修正案,根據憲法制定監察法,使監察法于憲有據、于憲有源”。

    監察法立法的另一大亮點是廣泛征求意見,科學民主立法?!氨O察法從最初的醞釀到誕生,吸收了社會各界的意見,在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟?!睋珖舜蟪N瘯üの谭ㄊ腋敝魅卫顗蹅ソ榻B,2017年11月,監察法草案向社會公開征求意見后,一個多月的時間里,收到了來自于3771人的13268條意見。

    對比此前的征求意見稿,諸多細節之處的修改充分反映出監察法在立法過程中吸收了很多有益的意見建議。比如,刪除征求意見稿中“各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告”的“可以”二字。

    “早在2016年10月,就組建國家監察立法工作專班,充分吸收改革試點地區實踐經驗,聽取專家學者建議,經反復完善,形成監察法草案;全國人大常委會兩次審議草案內容;向社會公開征求意見;根據黨的十九大精神,對草案進行完善;根據憲法修正案提請本次大會審議?!比珖舜蟠?、江蘇省民政廳廳長侯學元梳理立法過程后表示,“整個過程嚴謹科學,可謂步步銜接、環環緊扣,完全符合法律規定?!?/span>

    三、監察全覆蓋

    從行政監察法到監察法,監督對象擴至所有行使公權力的公職人員

    按照黨中央部署要求,監察法立法工作由中央紀委牽頭抓總,在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。

    黨的十八大以來,黨內監督得到有效加強,監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。但依照行政監察法的規定,行政監察對象主要是行政機關及其工作人員,還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。

    “在過去,行政監察法規定的監察對象范圍比較窄,像非黨員的村干部、國有企業管理人員等相當一部分行使公權力的公職人員處于紀檢監察機關監督不到的空白地帶?!敝醒爰o委法規室主任馬森述介紹說。

    監察法將行使公權力的公職人員統一納入監察范圍:中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

    上述監察范圍使監察對象由“狹義政府”轉變為“廣義政府”,補齊行政監察范圍過窄的“空白”,實現了監察全覆蓋,體現了黨內監督和國家監察的有機統一,真正把權力關進制度籠子,確保黨和人民賦予的權力用來為人民謀利益。

    四、立法與改革相銜接

    監察法是對黨的十八大以來反腐敗特別是深化監察體制改革實踐的經驗總結

    “為了深化國家監察體制改革,加強對所有行使公權力的公職人員的監督……制定本法?!北O察法第一章總則第一條開篇即道出了監察法和監察體制改革之間密不可分的關系。

    3月13日,第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在向第十三屆全國人大一次會議作相關說明時表示:“制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節?!?/span>

    2016年11月,黨中央決定在北京、山西、浙江三地先行開展監察體制改革試點工作。經過一年多的實踐,監察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐,積累了可復制可推廣的經驗。根據黨的十九大精神,在認真總結三省市試點工作經驗的基礎上,監察體制改革試點工作在全國有序推開。剛剛閉幕的十三屆全國人大一次會議選舉楊曉渡為中華人民共和國國家監察委員會主任。3月21日,十三屆全國人大常委會第一次會議分別經表決,任命了國家監察委員會副主任、委員。此前,省、市、縣監察委員會全部組建成立,并就監委的職責定位、領導體制、工作機制、權限手段、監督保障等方面作了積極深入的探索,取得豐碩成果,積累了寶貴經驗。

    “比如,此次監察法規定的12項調查措施,每一項都有深厚的實踐基礎?!敝醒爰o委法規室有關同志指出,在前期實踐中,試點地區按照能試盡試原則,在調查職務違法職務犯罪過程中充分運用12項調查措施,積累了很多有益經驗,最終被提煉總結成法律規定,體現在監察法中。

    習近平總書記強調,要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接,做到重大改革于法有據,使改革和法治同步推進?!胺ㄖ蔚膶崿F離不開改革推動,改革的深化也要求法治保障?!敝醒爰o委研究室有關同志認為,扎實開展的監察體制改革試點工作為制定監察法提供了實踐支撐,反過來,監察法也必將指引監察體制改革不斷深化發展,構建起中國特色的監察體系。

    五、既是程序法也是組織法

    監察法規定了監察委員會的組織、職權,也規定了監察工作的具體程序

    監察法在第二章“監察機關及其職責”中規定了監察機關的組織方式等,如“國家監察委員會由全國人民代表大會產生,負責全國監察工作”“國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成,主任由全國人民代表大會選舉,副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免”“地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生,負責本行政區域內的監察工作”等。

    據了解,監察法是監察工作的組織法,專門規定了監察機關的性質、監察機關的定位、怎樣選舉產生主任、與其他司法立法執法機關的關系、對誰負責受誰監督等,這些內容都屬于組織法的范疇。

    同時,監察法通過一系列條文明確了監察機關的監察權限、監察程序等,比如“監察機關應當嚴格按照程序開展工作,建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制”“對調查過程中的重要事項,應當集體研究后按程序請示報告”,規定了監察工作能做什么、不能做什么,怎樣開展工作等。這些內容又都屬于程序法的范疇。

    “監察法的一大特點就是既是組織法又是程序法,一部法律同時規定了監察機關的組織和程序,這在以往的法律中少有先例?!敝醒爰o委法規室有關同志介紹,以法院、檢察院為例,法院、檢察院有它自己的組織法《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》,同時法院和檢察院的審判程序、調查規則,則統一由《刑事訴訟法》規定。

    六、以法治思維和法治方式懲治腐敗

    監察法賦予監察委員會必要的權限和調查措施,保證監察工作順利進行

    黨的十九大報告明確指出,制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代“兩規”措施。

    監察法規定,監察委員會履行監督、調查、處置職責,并指出監察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施開展調查。這其中,每一項調查措施都規定了嚴格的程序和限制條件,對證據的合法性作了明確要求,促進了監察工作的規范化、法治化。

    留置是12項調查措施中最受矚目的措施,監察法規定了啟動留置措施需要滿足的條件,即被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪,監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據,仍有重要問題需要進一步調查,并有下列情形之一的:涉及案情重大、復雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;可能有其他妨礙調查行為的。

    監察法還嚴格規定了留置措施審批程序,明確了留置場所、時限等相關要求。例如,規定設區的市級以下監察機關采取留置措施,應當報上一級監察機關批準;省級監察機關采取留置措施,應當報國家監察委員會備案等等。對被調查人采取留置措施后,應當在二十四小時以內,通知被留置人員所在單位和家屬,但有可能毀滅、偽造證據,干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。有礙調查的情形消失后,應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。同時,應當保障被留置人員的飲食、休息和安全,提供醫療服務。

    “用留置取代‘兩規’措施,并規定嚴格的程序,是法治思維和法治方式在反腐敗領域的集中體現,有利于解決長期困擾我們的法治難題,彰顯了我們黨全面依法治國的決心和自信?!敝醒爰o委法規室有關同志指出。

    七、誰來監督監委?

    既有全面的外部監督,也有嚴格的內部監督

    “紀委和監委合署辦公以后是否會成為超級大的權力機構,如何加強對監委的監督和制約?”監察法立法伊始,“誰來監督監委”就是繞不開的話題。事實上,監察法已經從內容上對這一拷問遞上了答卷。

    監察法第二條明確規定:“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導?!鳖I導本身就包含著監督。監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公,在同級黨委領導下開展工作。中央紀委法規室主任馬森述指出:“在合署辦公體制下,對監委第一位的監督是黨委監督,各級黨委對監委的監督也是最有效的監督?!?/span>

    監察法還設置專章,對監察機關和監察人員的監督作出詳細規定。

    監察法規定,各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查??h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序,就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。

    除了接受人大監督,監察法更突出刀刃向內的自我監督。

    監察法第十五條將監察委員會的公務員納入監察范圍,并在第五十五條規定設立內部專門的監督機構等方式,加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。監察法規定對打聽案情、過問案件、說情干預要及時報告和登記備案,明確了監察人員的回避、脫密期管理、辭職退休后從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。

    此外,監察機關與司法機關既相互配合也相互制約。監察機關應當依法公開監察工作信息,接受民主監督、社會監督、輿論監督……一系列法律條文的具體規定,將監察機關的權力關進制度的籠子,使監察機關始終在嚴格的監督制約下履行職責、開展工作。


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