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    淺析區域開發PPP模式

    時間:2016.09.21

    隨著本輪PPP熱潮的興起,PPP模式在越來越多的區域開發中得到了應用,根據財政部全國PPP綜合信息平臺公布的數據,截至2016年2月29日,全國納入信息平臺的片區開發PPP項目達450個,涉及總投資額約8090億元。而區域開發因其系統性,在PPP運作方式的選擇上也較其他類別項目更為復雜,以下筆者結合多年在城市建設領域提供PPP咨詢服務的經驗,對我國區域開發的PPP運作方式進行分析。

    區域開發的PPP運作主要存在以下4種模式:單體項目PPP運作、區域內同類項目打包運作、區域內關聯項目打包運作、區域整體打包運作。

    單體項目運作方式。所謂單體運作,是指對區域內各單體項目分別采用PPP模式招商。如單條道路的PPP項目、單座體育館的PPP項目等。單體項目運作是目前PPP模式在區域開發中應用最廣泛、易操作的一種方式。

    單體運作的優勢在于:第一,項目邊界條件清晰,合作模式、回報機制和風險分配機制等更容易說清楚,更利于規范、公平、透明化操作;第二,社會資本參與門檻低,提高其積極性,能夠形成有效競爭,降低成本;第三,在政府財力有限的情況下,通過啟動某一重點基礎設施的建設,能夠有效帶動區域開發建設,如地鐵PPP項目對地鐵沿線開發具有明顯的帶動作用,可實現政府代表公眾得以享有區域價值提升帶來的收益。其劣勢主要在于:第一,如果區域內采取單體運作的項目多,則會導致項目過于零散,增加前期工作量,降低規模效益;第二,不利于形成區域內項目的整體協同和資源共享。

    同類打包方式。所謂同類打包,是指對區域內同類項目進行打包合并,整體引入社會資本進行投資、建設和運營。同類打包PPP項目通常包含同一行業內的多個基礎設施項目,如多個市政道路組成的PPP項目包,幾個綜合管廊構成的PPP項目包等?!秶鴦赵宏P于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出,鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式,實行規?;洜I,降低建設和運營成本,提高投資效益。

    同類打包運作方式可實現規?;洜I和資源共享,能有效降低項目的建設和運營成本,但其在區域整體協同方面略顯不足。

    關聯打包方式。所謂關聯打包,是指對區域內相關聯的多個項目進行跨行業打包,引入社會資本進行投資、建設和運營。關聯打包PPP項目通常包括多個緊密關聯行業的基礎設施項目,如污水處理廠+排水管網打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關聯性項目打包等。財政部、住房和城鄉建設部《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建[2015]29號)提出,城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營,鼓勵項目通過有效打包整合提升收益能力,以促進一體化經營、提高運營質量和效率。

    關聯打包的優勢主要在于:能突破項目性質限制,通過關聯性較高行業項目的整合,實現不同類型項目的協同建設、運營,提高項目的整體收益能力,降低建設和運營成本,實現規?;洜I和資源共享。其劣勢主要在于:第一,項目對社會資本要求較高,招商的難度增加;第二,如打包項目所跨行業較多,對項目運作機制的設計能力要求較高。

    整體開發方式。所謂整體開發,是指將區域開發視為一個整體,委托給一家社會資本(或聯合體),由其進行整體策劃和開發建設。整體開發在我國城市開發建設中尚處于探索階段,現有的區域整體開發的PPP探索,在合作機制設計上尚存在諸多問題,如:在給予社會資本充分自主性的同時,相關的規劃引導機制和監督考核機制不健全,政府對區域開發的管控能力不足;社會資本的投資回報機制設計不規范,缺乏有效的考核機制等,最終出現區域開發地產化、政府無法享受到區域開發的增值收益等問題。這些問題的存在,使得一些現有的整體開發政企合作項目難以成為規范成功的案例。

    整體開發的優勢主要在于:在企業能有效兼顧社會責任的前提下,整體開發模式能有效統籌區域開發資源,提升區域開發水平。其主要劣勢在于:第一,整體開發模式下,項目的合作機制、回報機制、考核機制、管控機制的規范設計較為復雜,存在較大的系統性風險;第二,由于整個區域只有一家企業負責開發,對政府而言,一旦失敗就意味百分之百的損失,難以挽回。

    綜上,從政府風險可控、可操作等角度出發,筆者推薦在區域開發項目應更多地采用項目打包方式進行運作。當然以上4種模式在具體實施中并不是相斥的,政府在進行城市區域開發時,應根據實際需要和項目特點,選擇適用的PPP開發模式。

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